重庆彩票|首页

重庆彩票

当前位置:首页 > 审计之窗 > 审计研究 > 内容

基本建设程序管理审计浅析
时间:2016-05-03 00:00  作者:  来源:重庆彩票  点击量:808
  

基本建设程序管理作为建设项目管理的一项重要组成部分,应在竣工决算审计中引起充分重视。

一、应充分认识基本建设程序管理审计的重要性

基本建设程序是指建设项目从决策、实施到交付使用各阶段中必须遵循的工作程序。我国曾先后多次出台和修改完善关于履行基本建设程序的相关规定。现阶段,按照规定,政府投资建设项目一般须履行项目建议书审批、可行性研究报告审批、规划用地许可、规划许可、土地使用权取得、初步设计及概算批复、施工图设计审查、节能评估和审查、招标投标、合同管理、工程监理、工程质量监督、施工许可、工程竣工验收和备案等基本建设程序,部分对环境产生影响的项目还需按照环保法履行环境影响评价程序,各环节建设程序都由具有管理权限的政府职能部门依据相关领域法律法规进行审核批复。政府投资建设项目多为涉及国计民生的公共基础设施项目,规范履行基本建设程序为提高项目科学决策水平,确保工程顺利实施、避免损失浪费、强化工程质量、完善工程建设监督等方面提供了重要保证。在竣工决算审计中,审计部门必须把基本建设程序管理情况作为一项重要审计内容。

二、应准确把握基本建设程序管理审计的重点内容

由于竣工决算审计属于事后控制,实施审计时,建设项目已建成并投入使用,基本建设程序履行过程应已结束。因此,基本建设程序管理审计的实施重点应放在检查项目履行基本建设程序的合法合规性上。

三、应准确把握基本建设程序管理审计的重点

基本建设程序管理审计中,应取得建设单位履行基本建设程序全部资料,重点检查项目基本建设程序管理情况是否符合相关法律法规规定。现将常规建设项目需履行的基本建设程序及部分法律法规梳理总结如下表。


常规建设项目需履行基本建设程序及相关规定表

 

序号

建设

程序

法律

法规

条款

编号

具体内容

1

项目建议书

国务院关于投资体制改革的决定

第三条

……对于政府投资项目,采用直接投资和资本金注入方式的,从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告,除特殊情况外不再审批开工报告,同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作……

2

可行性研究报告

国务院关于投资体制改革的决定

第三条

……对于政府投资项目,采用直接投资和资本金注入方式的,从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告,除特殊情况外不再审批开工报告,同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作……

3

初步设计及概算

国务院关于投资体制改革的决定

第三条

……对于政府投资项目,采用直接投资和资本金注入方式的,从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告,除特殊情况外不再审批开工报告,同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作……

4

环境影响评价

中华人民共和国环境影响评价法

第十六条

国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件):(一)可能造成重大环境影响的,应当编制环境影响报告书,对产生的环境影响进行全面评价;(二)可能造成轻度环境影响的,应当编制环境影响报告表,对产生的环境影响进行分析或者专项评价;(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录,由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。

5

建设用地规划许可证

中华人民共和国城乡规划法

第三十七条 

在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。

序号

建设

程序

法律

法规

条款

编号

具体内容

5

建设用地规划许可证

中华人民共和国城乡规划法

第三十八条 

在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

6

规划许可证

中华人民共和国城乡规划法

第四十条

在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……。

7

土地使用证

中华人民共和国土地管理法实施条例

第四条

农民集体所有的土地,由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地所有权证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地使用权证书,确认建设用地使用权。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。

第五条

单位和个人依法使用的国有土地,由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级以上人民政府登记造册,核发国有土地使用权证书,确认使用权。其中,中央国家机关使用的国有土地的登记发证,由国务院土地行政主管部门负责,具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,负责保护管理。

序号

建设

程序

法律法规

条款编号

具体内容

8

施工图设计审查

建设工程质量管理条例

第十一条

建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法,由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的,不得使用。

9

节能评估和审查

中华人民共和国节约能源法

第十五条

国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目,依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设;建设单位不得开工建设;已经建成的,不得投入生产、使用。

10

工程监理

建设工程质量管理条例

第十二条

实行监理的建设工程,建设单位应当委托具有相应资质等级的工程监理单位进行监理,也可以委托具有工程监理相应资质等级并与被监理工程的施工承包单位没有隶属关系或者其他利害关系的该工程的设计单位进行监理。下列建设工程必须实行监理:
(一)国家重点建设工程;(二)大中型公用事业工程;(三)成片开发建设的住宅小区工程;(四)利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程;(五)国家规定必须实行监理的其他工程。

11

工程质量监督

建设工程质量管理条例

第十三条

建设单位在领取施工许可证或者开工报告前,应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。

第四十三条

国家实行建设工程质量监督管理制度。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工,负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内,负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。

12

施工许可证

中华人民共和国建筑法

第七条

建筑工程开工前,建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证;但是,国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程,不再领取施工许可证。 

序号

建设程序

法律法规

条款

编号

具体内容

13

招标投标

中华人民共和国招标投标法

第三条

在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标:(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准,由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订,报国务院批准。

建设工程质量管理条例

第八条

建设单位应当依法对工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购进行招标。

14

合同管理

中华人民共和国建筑法

第十五条

建筑工程的发包单位与承包单位应当依法订立书面合同,明确双方的权利和义务。
发包单位和承包单位应当全面履行合同约定的义务。不按照合同约定履行义务的,依法承担违约责任。

15

竣工验收

中华人民共和国建筑法

第六十一条 

交付竣工验收的建筑工程,必须符合规定的建筑工程质量标准,有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书,并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后,方可交付使用;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。

建设工程质量管理条例

第十六条 

建设单位收到建设工程竣工报告后,应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件:(一)完成建设工程设计和合同约定的各项内容;(二)有完整的技术档案和施工管理资料;(三)有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告;(四)有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件;(五)有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的,方可交付使用。

16

竣工验收备案

建设工程质量管理条例

第四十九条 

建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内,将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的,责令停止使用,重新组织竣工验收。


四、应注重基

基本建设程序管理作为审计评价项目管理情况的一个重要方面,审计人员应充分重视审计成果提升。

一要注重通过基本建设程序管理审计促进提高建设项目科学决策水平。对于政府投资项目的建设单位而言,从其职能出发,其决策过程更加注重其建成后的运营效果是否满足提高社会效益或公共经济效益的预计效果,实施过程更多着眼于降低建设成本,实现建设目标,难于对地区整体规划、社会影响、环境影响等因素进行全盘的科学统筹。而我国现行的基本建设程序法律法规历经数十年的建筑市场实践和修改完善,对建设项目在策划、实施、运行各阶段,对经济、社会、环境等因素可能产生的影响进行了科学、全面的梳理和总结,具有较强的普遍性,由相关政府职能部门依法依规进行专业审查和决策判断后,有助于促进建设单位做出科学、全面的决策结果。审计部门应注重揭示项目履行基本建设程序方面存在的问题,并深入分析形成的原因及可能出现的后果,进而促进建设单位严格履行基本建设程序,提高建设项目科学决策水平。

二要注重通过基本建设程序管理审计促进建设单位规范管理。依法依规履行基本建设程序对于提高城乡规划发展的科学水平、监督和控制建设项目的有序实施、完善和强化项目的质量控制等方面起着重要的作用。当前,仍存在部分建设项目为赶工期、或逃避监督而擅自简化建设审批程序,甚至未批先建的现象,导致出现严重影响城乡总体规划、半途而废形成烂尾工程、造成工程质量事故等严重后果。审计部门应充分发挥审计监督权、准确运用处理处罚权,通过审计建议、审计结果公告、移送处理等手段揭示和处理此类问题,以形成警示和促动,进而强化建设单位严格履行基本建设程序、规范项目管理。

(政府投资审计中心 李杰)

分享到QQ空间新浪微博人人网腾讯微博网易微博0